Przestępstwa urzędnicze, również na etapie samorządowym mają swoją specyfikę, formalnie opisaną w regulacjach Kodeksu karnego.
Pracownicy samorządowi są funkcjonariuszami publicznymi
Z pewnym uproszczeniem można stwierdzić, że co do zasady mogą być popełnione wyłącznie przez funkcjonariusza publicznego (czyn z art. 231 k.k. – niedopełnienie obowiązków lub przekroczenie uprawnień) lub osobę pełniącą funkcję publiczną (art. 228 k.k. – korupcja). Oba te pojęcia zostały zdefiniowane w Kodeksie karnym (k.k.). Funkcjonariusz publiczny został opisany w art. 115 § 13 k.k. a osoba pełniąca funkcję publiczną w art. 115 § 19 k.k. W definicji funkcjonariusza znajdujemy m.in. osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. I dalej –
osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Tak więc każdy funkcjonariusz jest osobą pełniąca funkcję publiczną a z drugiej strony – nie każda taka osoba pełniąca funkcję jest funkcjonariuszem. Dla przykładu można dać tutaj nauczyciela czy nauczycielkę w szkole samorządowej – pełni on czy ona funkcję publiczną gdyż praca tej osoby jest finansowana z funduszy publicznych a jednocześnie funkcja ta nie jest wymieniona w treści art. 115 § 13 k.k. jako funkcjonariusz.
Działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego
Powyższe jasne wskazuje, że pracownicy administracji samorządowej co do zasady są funkcjonariuszami publicznymi i jako tacy mogą odpowiadać na podstawie art. 231 k.k. Przepis ten należy przytoczyć w całości, gdyż w zasadniczej części obrazuje on odpowiedzialność karną urzędników za niekorupcyjne naruszenie prawa:
§ 1. Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. § 2. Jeżeli sprawca dopuszcza się czynu określonego w § 1 w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10. § 3. Jeżeli sprawca czynu określonego w § 1 działa nieumyślnie i wyrządza istotną szkodę, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. (§ 4 pominięto).
I tutaj wskazać należy, że niedopełnienie obowiązku to sytuacja, w której sprawca zaniechał realizacji nakazanych czynności lub wykonał je w sposób nieprawidłowy lub niepełny. Chodzi tutaj o obowiązki służbowe konkretnego funkcjonariusza wynikające z regulacji właściwych jego funkcji. Przekroczeniem uprawnienia jest działanie poza kompetencjami służbowymi, wbrew treści sformalizowanego zakresu obowiązków wynikającego z prawa powszechnego takich jak ustawy czy rozporządzenia oraz indywidualnych kompetencji służbowych funkcjonariusza.
Pod pojęciem „działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego” mieścić się będą wszelkie działania i zaniechania prowadzące do wskazanej szkody, które niekoniecznie taką szkodę przyniosły. Interes publiczny lub prywatny to wartości o charakterze materialnym oraz niematerialnym. Przykładowo jest to bezpieczeństwo finansów miasta, prawidłowość realizowanych inwestycji, zabezpieczenie gwarancji. Może to być też cześć, dobre imię, zdrowie jak i sprawny przebieg postępowania, prawidłowy tok sprawy, szacunek dla organów władzy publicznej.
Warto też wskazać, że działanie w celu osiągnięcia korzyści dotyczy korzyści zarówno dla siebie jak i dla innego podmiotu (w tym osoby prawnej – np. spółki z o.o.). Innymi słowy – jeżeli nawet urzędnik „nic nie ma” z naruszenia prawa to i tak jego czyn może być uznany za działanie w celu osiągnięcia korzyści, jeśli beneficjentem naruszenia prawa zostanie uznany inny podmiot.
Naruszenia w przypadku zamówień publicznych
Przechodząc od kwestii ogólnych do szczegółowych naruszeń w sferze samorządowej możemy wskazać, iż z przestępstwami urzędniczymi możemy mieć do czynienia w przypadku prowadzenia postępowań o zamówienie publiczne bez wymaganego trybu, nieuprawnionego korzystanie z mienia samorządowego, wydawania funduszy publicznych w sposób niegospodarny, wspierania finansowego z funduszy publicznych nieuprawnionych podmiotów czy niedochodzenia uzasadnionych roszczeń – np. wynikających z umów o roboty budowlane. W wyjątkowych sytuacjach może to być również wydawanie decyzji arbitralnych, zupełnie pozbawionych uzasadnienia merytorycznego a jednocześnie godzących w prawa obywatelskie.
Z pewnością też za potencjalne naruszenie art. 231 § 1 lub § 2 k.k. możemy uznać nieuzasadnione aneksowanie umów w zakresie zamówień publicznych. Z jaką hipotetyczną szkodą mamy tutaj do czynienia? Otóż zamówienia publiczne w założeniu mają służyć transparentnemu i gospodarnemu wydawaniu środków publicznych. Jasne jest też, że gospodarne zarządzanie nie musi prowadzić do wyboru oferty najtańszej ale, w założeniu, oferty najlepszej. Interes publiczny odzwierciedla się w wielu płaszczyznach – jedną z nich jest prawidłowe funkcjonowanie komunikacji w mieście, sprawność realizacji inwestycji, uczciwe traktowanie konkurencyjnych podmiotów.
O ile ustawa – Prawo zamówień publicznych w art. 455 dopuszcza zmianę (aneksowanie) zawartej umowy będącej wynikiem wygranego przetargu, to sytuacje, w których jest to możliwe są bardzo ograniczone i co do zasady powinny mieć charakter wyjątkowy. Chodzi oczywiście o to, aby żaden podmiot nie by faworyzowany poprzez dopuszczenie do realizacji zamówienia ze z góry przyjętym założeniem, że rzeczywista rentowność przedsięwzięcia będzie efektem aneksu a nie „wygranej” w wyniku procesu realizacji zamówienia. W takiej sytuacji nierzetelny urzędnik odpowiedzialny za podpisanie nieuzasadnionego aneksu godzi nie tylko w interes konkretnej jednostki samorządu terytorialnego, która otrzyma usługę potencjalnie gorszą ale również w interes społeczny, jakim jest uczciwie i transparentnie prowadzona gospodarka komunalna. W takich sytuacjach aneksowanie umów, w szczególności o znaczącej wartości, wpływających istotnie na funkcjonowanie miasta czy gminy, nie może mieć charakteru automatycznego a oświadczenia wykonawcy o konieczności wykonywania robót dodatkowych nie mogą być przyjmowane bezrefleksyjnie. Stąd też decyzje co do zakresu zmian muszą być poparte stosownymi opiniami, porównaniem cen czy wyliczeniami, niezależnie od tego, czy aneks wiąże się ze zmianą ceny zamówienia czy np. przedłużeniem terminu jej wykonania.
Kogo dotyczy odpowiedzialność karna?
Ewentualna odpowiedzialność karna za przestępstwa urzędnicze nie dotyczy jednak całego podmiotu odpowiedzialnego za dany pion władzy samorządowej – ma ona charakter zindywidualizowany – konieczne jest wskazanie kto konkretnie odpowiadał za naruszenie prawa, jaka była jego świadomość, jakie zaangażowanie w dany projekt. Zawsze musi być to przedmiotem rzetelnego postępowania określającego podstawy odpowiedzialności karnej.
Podsumowanie
Podsumowując – sprawowanie władzy publicznej, w tym władzy samorządowej wiąże się również się z odpowiedzialnością. W szczególnych sytuacjach ma ona charakter odpowiedzialności karnej, która jednak, co do zasady ma charakter wyjątkowy i dotyczyć powinna szczególnie istotnych naruszeń prawa po stronie urzędników.